科学发展是抵御金融危机的根本途径

◎  蔡 昉

　　  面对外部冲击型的全球金融危机，增长源泉是否建立在可持续的基础上，产业结构是否符合比较优势的要求，都影响到一个经济体遭受冲击的程度，也影响其走出危机的时间。科学发展的程度决定了一个国家战胜危机的能力。因此，改变经济发展方式，转到更加科学的发展轨道上，是应对金融危机，走出困境的根本途径。本文从转变发展方式、最大化就业和经济社会协调发展等方面，论证科学发展对于走出金融危机困境的重要意义。

　　一、转变经济发展方式

　　从美国次贷危机发展而来的全球金融危机，对中国的影响主要发生在实体经济层面。随着金融危机的来临，美国大规模的失业和减薪造成消费萎缩，不仅使其国内的企业陷入前所未有的困境，也大幅度减少了进口。当金融危机影响到欧洲和日本等庞大经济体时，中国外向型企业的订货进一步急剧减少，一大批企业停业甚至倒闭。由于这类企业雇用的主要是没有当地户口的农民工，因此，在企业遭遇经营困难的情况下，农民工首当其冲，许多人已经失去工作，或者回到农村寻找就业门路，或者陷入就业不足甚至失业状态。这种状况暴露了传统经济发展方式的脆弱性，也标志着这种发展方式已经走到了尽头。

　　我们说传统经济发展方式走到了尽头，在于它所倚仗的经济增长驱动因素是不可持续的，产业结构是不协调的，地区发展是不均衡的。具体来说，在这种发展方式下，经济增长主要依靠物质和劳动力的投入，而不是生产率的提高；产业发展过度依赖第二产业特别是制造业的推动，而不是第二、三次产业协调发展；增长过度依赖出口和投资拉动，而国内消费需求的拉动相对不足；以及区域发展过分倚重沿海地区的率先发展，而不是东中西三类地区的均衡发展。

　　在经济发展和结构变化过程中，旨在扩展经济增长可持续性的发展方式转变，往往在产业结构的提升等方面得到具体体现，但是，产业结构升级本身却不会必然促成发展方式转变。如果产业结构的调整符合特定发展阶段的比较优势，经济增长就可以充分获得资源配置效率和技术效率，技术进步和生产率提高在经济增长中发挥更大作用，产业结构更协调，区域发展更均衡，进而可以在更大程度上符合发展方式转变的要求。

　　在发展中国家赶超发达国家的历史上，许多经济学家和经济政策决策者，往往把一些产业结构升级的经验固定化为规律，甚至将此作为任务本身。但是，在违背比较优势的条件下，产业结构变化并不会使经济增长模式实现从投资驱动到生产率驱动的实质转变，甚至可能强化传统增长方式。例如，在计划经济时期的中国、苏联和印度，由于重工业优先发展违背了比较优势原则，并且由此导致宏观政策环境的扭曲，微观经营机制缺乏效率，经济增长的可持续性最终耗竭。

　　实现发展方式的转变，关键在于政府管理方式要适应科学发展的要求。在增长方式转变的实践中，投资者通过接受正确的生产要素价格信号，在不受干扰和不受特殊保护的条件下，选择最有利于发挥地区比较优势的生产方向和技术组合；政府不再直接履行投资者和企业家的职能，而着眼于矫正扭曲的生产要素价格，以及创造公平的政策条件和投资环境。只有这样，新的投资才会与增长方式转变的要求相符合。

　　面对全球金融危机，中西部地区有难得的赶超机遇，但是能否成功取决于是否在转变增长方式的前提下，承接东部地区转移的产业。同样的结论适用于东部地区：能否以增长方式转变为内涵实现产业升级，决定了该地区摆脱危机的时间和效果。

　　我国幅员广阔、人口众多，地区之间存在着较大的发展差距和资源禀赋差异。东部地区在劳动力和土地成本提高的条件下，需要按照动态比较优势的变化进行产业结构的升级，与此同时，广大中西部地区仍然具有丰富的劳动力资源，土地成本也相对低廉，则可以承接从东部地区转移出来的劳动密集型产业。这样，东部地区的产业升级与转移，与中西部地区的产业承接都意味着符合比较优势的产业优化升级，因而是体现发展方式转变要求的结构调整。

　　一个国家劳动密集型产业比较优势从而国际竞争力，不仅取决于劳动力成本，还取决于劳动生产率，前者与比较优势成反比，后者与比较优势成正比。本世纪以来，我国制造业劳动力成本即工资水平虽然提高很快，但是，劳动生产率大体保持了与工资水平相同的增长速度，两者的增长速度在世界上都是遥遥领先的。在劳动生产率的总体提高中，中西部地区发挥了重要的作用。2000-2006年期间，中部和西部地区制造业工资的年均提高速度分别为10.9%和9.2%，都快于东部地区的7.8%，但是，这两类地区与东部的工资差距仍然存在。同期，中部和西部地区的劳动生产率提高的速度分别为25.1%和19.2%，也高于东部地区的16.6%。这表明，在东部地区劳动密集型产业的比较优势不再显著的情况下，中西部地区在这些产业上的比较优势明显上升。

　　历史经验显示，经济危机时期往往也是进行创新和产业重组，从而实现发展方式转变的大好时机。这是因为，一方面企业竞争压力加大，创新成为生存的必需；另一方面生产要素价格相对低廉，有利于进行重组。例如，返乡农民工为中西部地区带回有制造业技能的人力资源，劳动者接受更多教育和培训的机会成本也下降了，投资者和创业者可以利用这个时机积聚人力资本；一部分机器设备处于闲置状态，通过形成租赁和转让市场低价转让，可以大幅度降低产业形成的投资门槛；相对宽松的货币政策、积极的财政政策以及鼓励性的产业政策，为东部的产业升级和中西部的产业转移承接，创造了良好的政策环境。

　　二、通过扩大就业刺激消费

　　金融危机已经对我国就业产生了明显的冲击。根据我们的粗略推算，除了出口下降影响到2000余万农民工就业之外，城镇失业率很可能上涨了1个百分点，即从2007年的大约5%提高到2008年的6%。保持经济平稳较快发展，首先需要恢复拉动经济增长的需求因素。由于此次危机的外部输入性质，出口需求的恢复在很大程度上不取决于我们自身，而以政府投资为特征的经济刺激方案，虽然可以短期内形成强大的投资需求，但这种需求因素的可持续性归根结底有赖于消费需求的启动。居民收入增长是消费需求的第一驱动因素，其基础是就业的稳定和扩大。

　　此次危机所冲击的主要对象，是以农民工为主体的非正规就业群体。近年来，我国劳动力市场呈现出非正规化的趋势，据研究有30%到40%的城镇本地劳动者采取灵活就业的方式，数量大约有1亿多人。在城市就业的农民工灵活就业比例更高，其比例占农民工总量的近2/3，即约9000余万人。然而，由于这一部分人很难在现行就业统计体系中得到反映，不仅他们失去就业岗位的严重程度容易被低估，他们被社会保险和就业扶助措施所覆盖的程度也很低。农民工就业地与户籍地的分离，增加了积极就业政策落实的难度。较大的区域流动性，是农民工群体的突出特点，也导致他们在遭遇经济危机冲击时处于更不利的境地。目前，不仅雇主几乎不对他们的失业承担责任，一些农民工工作地的地方政府，也没有把外地农民工纳入积极就业政策的扶助目标群体。特别是一些人在家乡已经没有承包地，或者从未有过务农的经验，面临更大的就业困难和生活困难。因此，各级政府需要协调和统筹安排农民工的再就业问题。

　　大学毕业生等新成长劳动者群体，也面临前所未有的就业困难。在经济增长减速，就业机会减少的情况下，即使一些企业有意愿不解雇现有员工，也会大幅度减少对新人的雇用。往年需要解决的就业人群中，各类毕业生大约占一半，2009年大学毕业生规模空前，他们在经济危机中将面临严峻的就业困难，各种扶助就业和创业的措施应该更加瞄准这一群体。

　　失业率是由相对稳定的自然失业率和随宏观经济变化的周期性失业率组成的。针对失业的两个组成部分实行双管齐下的政策，能够有效地治理失业。

　　直接针对周期性失业的治理措施，主要是在完成保增长任务的过程中，把投资最大限度地引导到就业拉动效果大的部门。中小企业是吸纳就业的主力军，但以财政支出为主的中央投资不可能直接投向中小企业。作为中央投资的延伸，地方的配套投资和民间投资，完全可能向劳动密集型的产业或企业延伸。要解决最终需求的问题，不能仅仅靠政府投资，民间投资才是增长的持续动力。要鼓励引进民间投资，可以从解除相关限制着手。现在服务业领域对民间投资的限制还很多，比如服务业中的不少领域仍有准入障碍。除了行业准入上的诸多限制，交易费用繁多、政府服务不到位、以及个别地方的腐败现象，共同构筑了民间投资的高门槛。如果能清除那些制度障碍，就可以创造不少就业岗位。

　　由于自然失业率的高低是与劳动力市场功能相关的，因此，可以通过改善劳动力市场功能得到降低。特别是在周期性失业率提高的形势下，加强政府劳动力市场服务职能，即通过提供就业和再就业的中介服务和培训，减少劳动者在寻找就业岗位时遇到的人为摩擦，就可以用自然失业率的降低，来抵偿经济增长速度减缓导致的周期性失业率上升。对于青年就业群体来说，这点特别重要，因为他们在劳动力市场常态下，就是自然失业率的主要承受者。因此，以帮助这个群体就业为政策重点，政府在降低自然失业率方面的努力，可以取得事半功倍的效果。

　　保持和提高劳动力市场灵活性，也是解决当前就业压力的正确思路。在宏观经济面临困难的时候，灵活的就业渠道对保持就业稳定至关重要。观察过去不同时期GDP增长速度和就业的关系可以发现，1991年—1996年GDP平均增长率是11.9%，1997年—2002年是增长率较低的时期，平均增长8.4%，2003年之后又达到了11.0%。但是，在上述三个时期就业的增长是同样的，增速都很快，差别在于凡是GDP增长率下降的时候，非正规就业或灵活就业就加速增长，而正规就业有所减少。特别是在1997年以后一段时间里，正规就业增长是负数，但是通过灵活的就业渠道，这个损失可以补回来。

　　三、教育发展的反周期作用

　　历史经验表明，以超越常规的力度发展教育，不仅是保持经济可持续增长的要求，也是抵御经济周期冲击的有效举措。反过来说，严峻的经济危机往往是推进教育发展的重要机遇。许多国家都曾经在经济萧条时期，把深化教育和加强培训作为应对危机的重要手段。例如，美国在上世纪30年代的萧条时期，把学生在校时间大幅度延长，使接受高中教育的人增长了一倍，获得本科学位的人增加了50%。二战结束后，针对1200万退伍军人造成的就业压力，美国在1944年制定了《退伍军人权利保障法》，其中最主要的举措就是资助退伍军人上大学或职业学院，最后有800多万人利用这个机会拿到了更高的学历。这两轮教育发展的回报，是美国此后几十年的持续繁荣。

　　在20世纪90年代末亚洲金融危机和宏观经济低谷的时期，我国在有效治理失业和下岗问题的同时，教育事业特别是高等教育得到长足的发展。当时，扩大高等学校招生规模的政策意图，一是提高人力资本存量的需要，二是家庭教育投入的增加可以成为内需的刺激因素，三是借此延长青年人进入劳动力市场的时间，缓解就业压力。上述扩大教育规模的理由，当前仍然存在，因此，这一宝贵经验也应该用来化解危机造成的就业冲击，把超常规发展教育作为反周期政策的重要手段。

　　首先，与发达国家甚至许多发展中国家相比，我国教育发展水平有着巨大的差距。经过近30年的发展，我国教育有了长足的提高。九年义务教育普及率达到95%以上，青壮年文盲率下降到5%以下，高等教育毛入学率达到21%。但是，我国教育发展与发达国家的差距仍然很大。除了劳动力受教育年限远远低于发达国家之外，我国受教育年龄人口的在学率也明显低于发达国家。

　　其次，扩大公共和家庭教育支出都具有刺激消费需求的作用。国际比较显示，2005年我国财政教育投入占GDP的比重为2.8%，只相当于法国的50%，德国的67%，日本的82%、英国的56%和美国的58%。这还不是实际差距，因为教育投入规模与一个国家的人口年龄结构相关。当受教育年龄人口占总人口的比重比较高的时候，也需要将更多的资源用于教育。根据这个原理进行调整，由于中国目前总人口中仍然有更大比例人口处在受教育阶段，因此，调整后实际公共投入为GDP的2.4%，与发达国家的水平差距进一步扩大，仅仅为法国的39%，德国的44%，日本的53%，英国的44%和美国的50%。

　　此外，发达国家公共财政支出占全社会教育支出的比例为86%，发展中国家在75%左右，全世界平均在80%左右，而中国仅为46%。中国私人支出占教育支出的比例不仅高于世界平均水平，也高于发展中国家水平。教育私人支出比例高严重挤压了私人消费空间，导致社会消费其他方面的需求不足，削弱了中国经济增长的内在动力。可见，如果公共投入比重提高，通过解除家庭教育投资的后顾之忧，可以刺激家庭正常消费。

　　第三，根据20世纪90年代末高等学校扩大招生的经验，延缓青年人进入劳动力市场的时间，对于减轻因宏观经济周期产生的就业压力，具有明显的效果。例如，上一次扩招是从1999年开始，而1999年和2000年恰好是城镇失业率最高的年份。而在2002年和2003年第一届扩招学生毕业之际，失业率已经开始进入低点，并且从此以后持续降低。鉴于本次失业的周期性质，类似的效果同样可以预期到。

　　特别需要指出的是，虽然我们经常呼吁解决大学毕业生就业难的问题，实际上并不存在学历越高就业越困难的现象。表面看来，不识字或识字很少、小学毕业和初中毕业劳动者的失业率分别为3.3%、5.9%和7.7%，而高中和大学专科的失业率高达13.0%和13.4%，大学本科和研究生及以上的失业率为11.9%和10.4%，但是，这是劳动力市场的正常现象。因为一般来说，学历比较低的劳动者群体，更愿意接受较低的工资和较为不满意的岗位，而较高学历的劳动者则有更高的就业预期，因而在选择岗位时寻找和等候的时间更长。因此，提高教育并辅之以更加对路的就业培训，只能提高青年人的就业竞争力，而不是相反。

　　四、构建社会保障体系

　　构建城乡社会保障体系也是反周期政策的重要措施。在这方面，国内外都有比较成功的经验可资借鉴。上个世纪30年代的美国经济大萧条，直接导致了美国社会保障体系的建立。例如，在回顾罗斯福应对经济萧条政策时，许多研究者认为，罗斯福新政的核心不是大规模的基本建设投资，而是社会保障体系的建立；他并没有使美国摆脱危机，但在危机时期保障了老百姓的基本福利和生活。类似地，美国最近也在就全民医疗保险进行热烈的讨论。

　　我国在上个世纪末遭遇亚洲金融危机和宏观经济低谷时，为了保障劳动者的基本生活，在城镇建立了下岗职工基本社会补助制度、失业保险制度和最低生活保障制度三条基本保障线，既有效地稳定了居民生活水平，又推进了社会保障制度建设这一长期任务。这可以说是上一次经历金融危机时取得的重要制度成果，也是改革时期社会保障制度建设迈出的最大步伐。但是，迄今为止我国城乡居民享受的社会保障仍然是有限的，特别是那些在非正规部门就业的劳动者和农村居民，被基本社会保障制度所覆盖的程度很低。

　　居民对风险和冲击的不确定预期，如对养老、患病和失业的担心，在很大程度上扭曲了他们的消费行为，即需要靠自我保障应对这些风险的预期，导致居民过高的储蓄率和偏低的消费率。而面对经济危机时，实现经济增长的持续与稳定，最需要启动的是居民的消费需求。在出口需求大幅度下降的情况下，外需对经济增长的拉动效果，至少在全球经济整体恢复之前将会微乎其微。中央和地方政府推动的投资刺激计划，无疑会有力地拉动内需。但是，这种内需只是投资需求，如果没有居民消费需求的跟进，增长终究是没有可持续性的。因此，通过提高社会保障覆盖面刺激居民消费，是把保民生与保增长相结合的有效的反周期手段。

　　把建立社会保障体系作为积极就业政策的一个组成部分，是具有中国特色的成功经验。在各种社会保障等民生领域实现重大突破，将有助于解除居民消费的后顾之忧，提振消费信心，不仅有刺激经济的短期效果，也有完善社会保护和公共服务体系的长期效应。有人认为，社会保障是一项长期的建设任务，而刺激消费需求是应对危机的短期要求，因此没有把社会保障制度的建设作为反周期政策的优先领域。需要看到的是，我国社会保障上存在的问题，不在于保障水平的高低，而在于保障制度的有无。在解决保障水平的高低问题时，可能会逐渐改变居民的消费行为，但是，解决保障制度的覆盖与否，却可以即刻改变居民消费行为。

　　此外，由于扩大社会保障所引发的消费，主要在于以低收入居民为消费主体的低端商品，而这类商品恰恰是我国在出口市场上遭受冲击最大的部分，因此，通过扩大社会保障刺激消费，不仅可以改善民生，也有利于启动因出口下降所闲置的生产能力。依靠提高社会保障覆盖面和保障水平刺激普通商品的消费，预期比发放消费券的效果更明显、直接。

　　扩大社会保障覆盖面刺激消费的效果，对于低收入群体来说，表现尤其明显。在金融危机形势下，遭受失业或降低收入的冲击。社会保障制度是他们保持生活水平相对稳定的重要安全网。我们的粗略估算表明，对于收入最低的1/5城镇居民（2007年约1.18亿人），在养老、医疗和失业等社会保险项目中只要多覆盖任意一项，每年增加的消费支出总额就可以达到100亿元。看上去这个消费支出总额似乎并不大，但是，危机时期收入水平往往是降低的，而社会保障覆盖率提高的效果，恰好体现在收入不变，甚至有所下降的条件下仍然可以提高消费水平。由于农村社会保障覆盖水平很低，如果把更多的保障项目延伸到农村，所产生的刺激消费效果将更加明显。